全面推進(jìn)基層協(xié)商民主的問題與對(duì)策
【摘要】基層協(xié)商民主是中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主的重要內(nèi)容，是協(xié)商民主向全民、全社會(huì)延伸和推廣。基層協(xié)商民主對(duì)中國民主政治改革具有重要意義，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展具有重要作用。在基層協(xié)商民主迅速成長發(fā)展的過程中，也存在和面臨一系列問題與挑戰(zhàn)，應(yīng)進(jìn)一步深化基層協(xié)商民主的內(nèi)涵建設(shè)，優(yōu)化基層協(xié)商民主的外部環(huán)境，積極開展基層協(xié)商民主的創(chuàng)新、探索和試驗(yàn)，全面推進(jìn)協(xié)商民主和政治體制改革。
【關(guān)鍵詞】基層協(xié)商民主 問題 對(duì)策
黨的十八大報(bào)告明確提出：“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商廣納群言、廣集民智增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力……積極開展基層民主協(xié)商。”①
黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)進(jìn)一步指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治必須以保證人民當(dāng)家作主為根本……豐富民主形式從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與充分發(fā)揮我國社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性。”“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化。建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。”②
這些戰(zhàn)略部署和構(gòu)想是在堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征和基本前提下，對(duì)民主政治實(shí)現(xiàn)形式的新的重要論斷和發(fā)展。它充分吸收了國際上協(xié)商民主理論發(fā)展的合理成分，集中體現(xiàn)了我國協(xié)商民主實(shí)踐形成的鮮活經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地開辟和勾畫了未來中國協(xié)商民主的發(fā)展方向和著力空間。同時(shí)，也給基層協(xié)商民主的理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，提出了更高的目標(biāo)和要求，提出了更多亟待解決的課題和問題。
一、基層協(xié)商民主的重要意義和作用
（一）協(xié)商民主和基層協(xié)商民主
什么是協(xié)商民主？關(guān)于協(xié)商民主的基本內(nèi)涵和精神，十八屆三中全會(huì)公報(bào)明確指出：“協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。”③
與此同時(shí)，對(duì)于協(xié)商民主具體定義和內(nèi)容的理解，目前各方面的認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)略有差異，但基本上大同小異，整體取向高度一致。例如：
“協(xié)商民主指的是自由平等的公民基于權(quán)利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中，通過集體與個(gè)體的反思、對(duì)話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主體制、治理形式。”④
“協(xié)商民主作為一種民主的決策體制或理性的決策形式，每個(gè)公民都能平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達(dá)自己的意見并傾聽別人的觀點(diǎn)，包括對(duì)道德問題提供協(xié)商的空間，在理性的討論和協(xié)商中做出大家都能接受的決策。”⑤
中國協(xié)商民主的具體形式和類型多種多樣。其中最重要的制度設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)方式，就是以中國人民政治協(xié)商會(huì)議為基本組織形式和運(yùn)作平臺(tái)、并構(gòu)成具有中國特色基本政治制度的政治協(xié)商。此外還有以人民代表大會(huì)制度為平臺(tái)和依托的人民代表協(xié)商，以民主集中制為基本原則的中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的黨內(nèi)協(xié)商，以及由政府組織和主導(dǎo)、以信訪制度、聽證制度為基本形式的民情協(xié)商、民意協(xié)商等。但上述協(xié)商民主形式的性質(zhì)，基本上都屬于頂層協(xié)商和上層協(xié)商的范疇，是小范圍內(nèi)的、管理階層和精英人士之間的協(xié)商，也是傳統(tǒng)意義、傳統(tǒng)觀念下的協(xié)商民主形態(tài)。與此不同，近年來不斷涌現(xiàn)的各種基層協(xié)商民主形式，則是一種全新的協(xié)商民主探索和嘗試。
所謂基層協(xié)商民主，是指在中國社會(huì)的基層推廣實(shí)現(xiàn)的、以普通群眾為基本主體的協(xié)商民主。這個(gè)基層的具體含義，包括廣大農(nóng)村社區(qū)中的農(nóng)民，廣大城市社區(qū)中的居民、流動(dòng)人口，也包括各類機(jī)關(guān)企事業(yè)單位中的工作人員、職員，各種社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體中的成員等等，是推動(dòng)未來民主政治發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和重要層面。基層協(xié)商民主是具有全民意義和社會(huì)底層意義的協(xié)商民主，是協(xié)商民主向全民和全社會(huì)的進(jìn)一步延伸和推廣，是具有最廣泛的參與性和最充分的代表性的社會(huì)民主政治探索和實(shí)踐。
基層協(xié)商民主，正在成為協(xié)商民主發(fā)展的一個(gè)重要突破口，將直接決定和影響中國民主政治發(fā)展的前進(jìn)步伐和走向。
（二）基層協(xié)商民主對(duì)民主政治發(fā)展的重要意義
當(dāng)前，我國的改革和發(fā)展正處在一個(gè)重要的關(guān)鍵期，社會(huì)利益關(guān)系更為復(fù)雜，新矛盾新問題層出不窮，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)政治改革提出了更高的要求。在這種情況下，基層協(xié)商民主制度的建立和完善，對(duì)提高我國政治體制的適應(yīng)性和有效性，盡可能將民間的參政需求和民主沖動(dòng)納入到現(xiàn)行體制框架內(nèi)有序釋放，進(jìn)而提高黨的執(zhí)政能力，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，有序推進(jìn)社會(huì)主義政治民主化進(jìn)程，無疑具有非常重要的意義。
1.基層協(xié)商民主有助于促進(jìn)公民有序的政治參與，拓寬公民參與政治活動(dòng)的渠道。協(xié)商民主鼓勵(lì)公民自覺參與政治對(duì)話、政策監(jiān)督，有效推動(dòng)基層民主向縱深發(fā)展；協(xié)商民主鼓勵(lì)立法和決策的利益相關(guān)者積極參與公共協(xié)商，在參與過程中公開自己的偏好和理由，尊重他人的意見。公民參與意味著公民之間，以及公民與相關(guān)問題、制度和政治體系之間的聯(lián)系；參與可以在公民與公民、公民與共同體機(jī)構(gòu)、公民與問題、公民與決策乃至公民與整個(gè)共同體之間建立密切的聯(lián)系；參與能夠?yàn)楣瘾@得平等的表達(dá)機(jī)會(huì)和發(fā)言權(quán)創(chuàng)造條件；參與能夠有效地維護(hù)公民個(gè)人以及共同體的利益，養(yǎng)成民主習(xí)慣和民主意識(shí)。
2.基層協(xié)商民主有助于公民社會(huì)的健康發(fā)展，奠定社會(huì)主義民主政治的社會(huì)基礎(chǔ)。公民社會(huì)在非正式的政治活動(dòng)中的關(guān)鍵作用，是形成公共輿論，并將其傳達(dá)到制度性決策層面。一個(gè)繁榮健康的公民社會(huì)不僅為國家民主化提供資源，而且也能夠?qū)颐裰鞒兄Z的逆轉(zhuǎn)進(jìn)行控制。協(xié)商民主能夠通過確認(rèn)公民身份，保障公民基本權(quán)利，促進(jìn)和發(fā)展公民社會(huì)。通過暢通、開放多樣的協(xié)商路徑不斷完善民主制度，激發(fā)民眾參與對(duì)話和討論的熱情，培養(yǎng)公民的公共精神和協(xié)商能力，促進(jìn)協(xié)商民主持續(xù)發(fā)展；另一方面，得到民主保障并成熟發(fā)育的積極的公民社會(huì)，又不斷開拓協(xié)商的新領(lǐng)域，創(chuàng)制協(xié)商民主的新形式，在與國家和各團(tuán)體之間的博弈和協(xié)商中推進(jìn)政治民主的發(fā)展。
3.基層協(xié)商民主有助于公民文化的建設(shè)，形成寬容、理解、對(duì)話、傾聽和理性的民主氛圍。公民文化的理性特征，強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)有足夠的政治認(rèn)知能力和信息判斷能力，以確保政治參與的有效性。公民文化的積極性特征則強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)以負(fù)責(zé)任的態(tài)度主動(dòng)、積極地參與政治事務(wù)和公共決策。公民文化的核心是公民的政治參與，公民既有政治參與之能力，也有政治參與之積極性。協(xié)商民主能夠在實(shí)踐中培養(yǎng)出良好的公民精神，建構(gòu)民主政治的文化心理基礎(chǔ)，從而形成和諧社會(huì)的精神紐帶。
4.基層協(xié)商民主能夠促進(jìn)基層管理和決策的合法化。管理決策只有在獲得廣大政策對(duì)象的認(rèn)同和支持，即獲得合法性的基礎(chǔ)上才能夠有效實(shí)施。基層協(xié)商民主能夠通過討論、審議，在尊重公民有效參與的過程中賦予立法和決策以合法性。決策是在公民及其代表的公共討論和爭論過程中形成的，公共利益是他們的共同訴求，集體理性具有超越個(gè)體自我利益與局限的優(yōu)勢(shì)。形成決策的過程是將說服而非強(qiáng)制看作是管理的核心，從而促進(jìn)決策的合法化。
5.基層協(xié)商民主為規(guī)范和約束權(quán)力運(yùn)行提供了新的手段。人類的政治實(shí)踐證明，權(quán)力運(yùn)行必須受到有效約束，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子業(yè)已成為全民共識(shí)。對(duì)權(quán)力的約束是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要有權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約，也要有權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約；既要有縱向的制約又要有橫向的制約；既要有上對(duì)下的制約也要有下對(duì)上的約束；既要有政府施政公開透明前提下的民眾監(jiān)督，也要有媒體、社會(huì)組織的輿論監(jiān)督等等。只有這些監(jiān)督和約束形成合力，有足夠的力量防止腐敗和權(quán)力濫用，才可以對(duì)權(quán)力的形成有效的管控。00
（三）基層協(xié)商民主對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的作用
隨著我國工業(yè)化、市場化的不斷推進(jìn)，中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)和階層發(fā)生了巨大的變化，多元化的社會(huì)基礎(chǔ)逐漸形成。不同主體、不同利益、不同階層的沖突也越來越復(fù)雜，社會(huì)不安定因素進(jìn)一步增加，社會(huì)穩(wěn)定面臨多重壓力。在這種情況下，基層協(xié)商民主可以發(fā)揮重要的平衡和調(diào)節(jié)作用，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。
1.基層協(xié)商民主有助于拓展利益表達(dá)渠道。協(xié)商民主通過各方平等、自由的對(duì)話、討論、辯論和協(xié)商的過程，使各方都能了解彼此的立場，拓寬彼此的心胸，進(jìn)而把私利提升為公利，達(dá)到公共利益的一致。協(xié)商民主在參與、討論和集體反思的過程中，尊重各種不同的偏好、利益和觀點(diǎn)，在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，賦予立法和決策以合法性。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)對(duì)話與協(xié)商，有利于推動(dòng)公民個(gè)體、社會(huì)組織與政府的對(duì)話和交往，增強(qiáng)政策的合法性基礎(chǔ)，擴(kuò)大并促進(jìn)公共利益。
2.基層協(xié)商民主有助于實(shí)現(xiàn)利益平衡。協(xié)商民主可以在參與者之間產(chǎn)生更多政治支持、正當(dāng)性與信任，從而為實(shí)現(xiàn)這種合理的平衡找到一條新的途徑。在社會(huì)管理過程中，最重要的是實(shí)現(xiàn)利益的均衡，基層協(xié)商民主通過最大限度地吸收利益相關(guān)者參加公開、平等的理性對(duì)話、溝通，將各方面的利益訴求開誠布公地放到協(xié)商的平臺(tái)中，通過反復(fù)的博弈，逐步達(dá)成各方利益的分配協(xié)議。這個(gè)過程是公開、開放的，甚至可以接受非利益相關(guān)方的觀察和監(jiān)督，讓整個(gè)利益平衡的過程通過公開透明的方式開放給所有的參與者，各方的信息是全面的，博弈的過程是理性的，平衡的過程是各方利益妥協(xié)并合作的過程，最終形成各方認(rèn)可的利益分配方案，促進(jìn)公共事務(wù)盡可能照顧到各方的利益訴求，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)利益最大化。
3.基層協(xié)商民主可以匯聚群眾的合理訴求。協(xié)商就是各種不同的聲音互相交鋒交融的過程，群眾通過協(xié)商的方式將自身的問題反映出來，并且針對(duì)相關(guān)問題在不同的人之間進(jìn)行商議，聽取不同意見，能夠認(rèn)識(shí)到自己的訴求是否合理。管理部門通過開展協(xié)商的方式，了解群眾遇到的困難，傾聽群眾的心聲，收集群眾的合理訴求。協(xié)商民主的功能就是將分散的利益訴求引導(dǎo)到協(xié)商民主這個(gè)通道中，打通公共治理的主體和客體、以及客體之間的溝通和協(xié)調(diào)渠道，并通過平等的對(duì)話機(jī)制，讓各方進(jìn)行充分的表達(dá)、角逐和博弈，并在協(xié)商一致目標(biāo)的指導(dǎo)下達(dá)成讓步、妥協(xié)與和解，解決各主體間的目標(biāo)差異和各種矛盾。
4.基層協(xié)商民主可以協(xié)調(diào)不同利益之間的沖突。協(xié)商民主尊重不同的利益，承認(rèn)多元社會(huì)的多元利益沖突。在公眾討論共同問題和沖突的過程中，各種利益能夠自由表達(dá)并得以充分考慮。協(xié)商民主能夠使公共利益聽取到弱者的聲音，保證那些弱勢(shì)群體利益的最大化。正是因?yàn)楣裨趨⑴c過程中對(duì)某些公共目標(biāo)有共同的理解，參與者才會(huì)在各種相互沖突的利益中，受程序性規(guī)則的引導(dǎo)并趨向公共利益，而不僅僅是關(guān)注自身的利益。公共利益導(dǎo)向能夠引導(dǎo)公民實(shí)現(xiàn)多元沖突基礎(chǔ)上的一致，在協(xié)商之后，他們?cè)敢鉃楣怖鎱f(xié)調(diào)自我利益間的沖突。
5.基層協(xié)商民主可以減少非理性表達(dá)的風(fēng)險(xiǎn)
協(xié)商民主首先是一個(gè)通道和平臺(tái)，將利益相關(guān)方安排到其關(guān)切的對(duì)話機(jī)制中，能夠與其他利益相關(guān)者和公共權(quán)力部門進(jìn)行直接的溝通，形成真正的參與和互動(dòng)。這就減少了因?yàn)楦鱾€(gè)主體間隔閡和公共權(quán)力部門沉默、壓制帶來的情緒積壓的風(fēng)險(xiǎn)。協(xié)商民主的機(jī)制要為基層的矛盾累積尋找合適的出口，形成相對(duì)穩(wěn)定的解決機(jī)制，推動(dòng)各方回歸到理性的秩序內(nèi)完成對(duì)話和協(xié)商，最終實(shí)現(xiàn)利益均衡，化解矛盾，從而避免非理性利益表達(dá)和訴求帶來的管理風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)不穩(wěn)定甚至動(dòng)蕩。通過基層協(xié)商民主，各方在溝通中了解各方利益立場和深層次原因，通過對(duì)話建立相對(duì)穩(wěn)定的信任與理解，促進(jìn)各方對(duì)相互立場的諒解，為各方在利益表達(dá)中形成妥協(xié)與和解奠定良好的基礎(chǔ)。
二、基層協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)狀況與存在問題
改革開放以來，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的同時(shí)，公民的政治意識(shí)和民主意識(shí)也在不斷提升，參與政治活動(dòng)的熱情和能力明顯增強(qiáng)。“市場經(jīng)濟(jì)激發(fā)了人們的參與意識(shí)、民主意識(shí)和公共意識(shí)，并反過來產(chǎn)生了對(duì)于民主程序和民主機(jī)制的需求”⑥。在這種情況下，各種基層協(xié)商民主形式逐漸萌芽并迅速發(fā)展起來。
近年來，各地運(yùn)行比較普遍、較有影響的基層協(xié)商民主方式，主要有以下幾種：
1.村民和居民會(huì)議
村民和居民會(huì)議，是我國基層實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的重要形式之一。村民會(huì)議是農(nóng)村民主決策過程中最基本的、最主要的形式，在村民自治中具有最高權(quán)力。此外還有村民代表會(huì)議等，都是由村委會(huì)組織與會(huì)人員，就與自身利益相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行充分討論，并在此基礎(chǔ)上通過表決作出決策。居民會(huì)議是城市基層居民比較理想的自治模式，在當(dāng)前的社區(qū)自治中發(fā)揮著巨大的作用。各地對(duì)居民會(huì)議召開的具體規(guī)定大同小異，但對(duì)于居民會(huì)議及其決策的有效性一般都有基本的要求，居民會(huì)議的議定結(jié)果具有最終決定權(quán)，居委會(huì)和全體居民必須接受和執(zhí)行。
2.民主懇談會(huì)
民主懇談是由浙江溫嶺市原創(chuàng)的一種基層治理形式，其最初目的在于對(duì)農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)代化思想宣傳教育。后來民主懇談會(huì)的功能不斷擴(kuò)充，用于廣泛征求農(nóng)民對(duì)于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的建議，成為解決建設(shè)新農(nóng)村過程中各種矛盾的有效途徑，逐步發(fā)展為政府官員與普通民眾間的協(xié)商對(duì)話機(jī)制。民主懇談會(huì)作為有效的基層自治形式之一，在溫嶺市已成為一種制度規(guī)范，并在其它地區(qū)得到普遍推廣。民主懇談會(huì)架起了群眾與公共事務(wù)管理間的橋梁，公共事務(wù)的管理由于民主懇談變得更加科學(xué)合法，群眾在民主懇談的過程中也得到了良好的教育，提高了政治素質(zhì)和公民意識(shí)。
3.社區(qū)論壇
社區(qū)論壇是為了社區(qū)內(nèi)公共問題的有效解決，將社區(qū)內(nèi)的居民召集起來，展開平等協(xié)商、討論的一種基層自治形式。在不同地方社區(qū)論壇有不同的叫法，如居民論壇或居民議事會(huì)等。通過這種論壇的方式，吸納社區(qū)內(nèi)的居民參與社區(qū)公共事務(wù)的管理，進(jìn)而形成社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我提高的局面。居民論壇主要關(guān)注與社區(qū)利益息息相關(guān)的現(xiàn)實(shí)問題，注重論壇的實(shí)際成效，堅(jiān)持“逢事必議”的基本原則。社區(qū)論壇有效地調(diào)動(dòng)了居民參與公共事務(wù)管理的積極性，可以基本實(shí)現(xiàn)依靠自身力量解決社區(qū)公共事務(wù)的目標(biāo)。
4.公民評(píng)議會(huì)
公民評(píng)議會(huì)和上面的村民和居民會(huì)議、民主懇談會(huì)有所不同，它的目的在于提供給普通民眾一個(gè)評(píng)價(jià)地方干部業(yè)績的途徑，這種會(huì)議在農(nóng)村和城市社區(qū)都有出現(xiàn)。公民評(píng)議會(huì)有一套比較規(guī)范的程序，一般情況下會(huì)議分為三個(gè)階段：首先，接受評(píng)議的地方政府干部就業(yè)績向與會(huì)人員作報(bào)告；其次，被評(píng)議者接受與會(huì)人員的提問，提問結(jié)束后，與會(huì)者要評(píng)議干部的報(bào)告、相互討論并交換意見；最后，訴諸投票或填評(píng)議表得出結(jié)果。評(píng)議會(huì)的結(jié)果，對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政治前途和獎(jiǎng)金等級(jí)有重要影響。公民評(píng)議會(huì)對(duì)基層民主的貢獻(xiàn)有目共睹，這種把官員工作業(yè)績交由民眾進(jìn)行公開評(píng)價(jià)的做法，為民眾對(duì)政府官員進(jìn)行監(jiān)督提供了一條有效途徑。
5.企業(yè)內(nèi)部協(xié)商
進(jìn)一步完善企業(yè)內(nèi)部的協(xié)商民主機(jī)制，是我國基層協(xié)商民主新的增長點(diǎn)。企業(yè)內(nèi)部關(guān)于企業(yè)發(fā)展和員工利益的決策需要員工的參與，員工參與企業(yè)管理的形式多種多樣，主要的就是集體協(xié)商和勞動(dòng)懇談制度。集體協(xié)商在企業(yè)代表和員工代表間進(jìn)行，協(xié)商的問題主要圍繞企業(yè)決策、管理、創(chuàng)新、文化及勞動(dòng)保障、內(nèi)部關(guān)系等方面進(jìn)行，可以達(dá)到和諧內(nèi)部關(guān)系、凝聚職工人心、推進(jìn)決策管理民主化、加強(qiáng)企業(yè)文化建設(shè)、構(gòu)建和諧企業(yè)等多重效果和目的，是企業(yè)工會(huì)制度和工會(huì)工作的重要補(bǔ)充。
除了以上五種基層協(xié)商民主的主要實(shí)踐形式外，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中還存在許多其他形式，如民主聽證會(huì)、民主議政日、民主議事會(huì)、社區(qū)議事會(huì)、村民民主評(píng)議會(huì)等，這些形式在基層協(xié)商民主的建設(shè)中正在發(fā)揮越來越重要的作用。
形式多樣的基層協(xié)商民主的蓬勃興起和創(chuàng)新實(shí)踐，取得了令人矚目的成就，對(duì)我國的民主政治和協(xié)商民主發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用，但同時(shí)也存在很多問題和不足。
1.協(xié)商主體之間的地位不平等
協(xié)商民主的核心理念是協(xié)商主體的平等性，只有平等的雙方或多方主體才能完成有效的協(xié)商過程。特別是作為現(xiàn)代公共權(quán)力代表的政府機(jī)關(guān)，與群眾的關(guān)系應(yīng)該是平等的服務(wù)者與被服務(wù)者關(guān)系。但是由于傳統(tǒng)行政文化的影響，政府機(jī)關(guān)內(nèi)部，行政人員與上級(jí)之間是一種依附和從屬關(guān)系；在處理社會(huì)事務(wù)過程中，官民有別，協(xié)商雙方的地位是不平等的。特別是群眾當(dāng)中的弱勢(shì)群體，他們的地位低下，聲音微弱，處在更加不利的地位，他們的利益存在在具體協(xié)商中往往被忽視、被犧牲掉。
2.公共意識(shí)與公共利益認(rèn)識(shí)不足
公共利益作為協(xié)商民主的最高目標(biāo)，所有的協(xié)商民主參與人在協(xié)商過程中都應(yīng)該把維護(hù)公共利益作為總的指導(dǎo)原則。但是在現(xiàn)實(shí)協(xié)商過程中，參與協(xié)商的群眾往往缺少公共意識(shí)，公共利益得不到重視。在這種情況下，協(xié)商民主就會(huì)成為協(xié)商參與人之間討價(jià)還價(jià)的過程，在雙方利益得到滿足的同時(shí)，卻傷害了公共利益；或者說，其他利益相關(guān)者的權(quán)利和利益沒有得到應(yīng)有的保護(hù)。當(dāng)公共意識(shí)普遍缺失的時(shí)候，公共利益就會(huì)得不到應(yīng)有的關(guān)注。
3.協(xié)商中存在非理性參與現(xiàn)象
基層民主協(xié)商中的非理性參與時(shí)有發(fā)生，并且存在不斷擴(kuò)大和激烈的趨勢(shì)。所謂非理性參與，主要是指人們的參與方式和參與態(tài)度情緒化，不符合相關(guān)制度和程序，甚至違反法律。在協(xié)商過程中，一些參與者情緒激烈、態(tài)度惡劣，不尊重他人，不遵守規(guī)則。在參與方式上，常見的非理性參與有行賄受賄、越級(jí)上訪、寫大字報(bào)等，更有甚者，一些群眾闖入政府部門擾亂政府正常工作，或者對(duì)他人進(jìn)行人身和名譽(yù)攻擊，甚至采取威脅利誘、打擊報(bào)復(fù)等惡劣手段。上述情況雖然不是普遍現(xiàn)象，但其影響極為惡劣，不容忽視。
4.弄虛作假，流于形式
目前一些地方的基層民主協(xié)商，也出現(xiàn)了走形式、做樣子的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：第一，有協(xié)商民主之名，而無協(xié)商民主之實(shí)，使基層協(xié)商民主變味走樣，失去實(shí)際意義。第二，一些基層協(xié)商民主的具體運(yùn)作和運(yùn)行，由政府或管理部門實(shí)際操控、暗箱操作，不能夠真正反映社情民意，發(fā)揮溝通協(xié)商的實(shí)際作用。第三，一些政府管理部門對(duì)協(xié)商結(jié)果及其具體落實(shí)不夠重視、不負(fù)責(zé)任，使協(xié)商成果無法兌現(xiàn)，協(xié)商目的和實(shí)效落空。
5.利益驅(qū)動(dòng)沒有轉(zhuǎn)化為責(zé)任驅(qū)動(dòng)
在政治民主化初期，民眾主動(dòng)參與政治的目的主要在于能夠獲得經(jīng)濟(jì)利益，尤其是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)。但是民主政治發(fā)展的基本方向，在于使利益驅(qū)動(dòng)型的政治參與不斷向責(zé)任驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變。在基層協(xié)商民主的實(shí)際運(yùn)行過程中，有相當(dāng)一部分的參與主體，包括部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員，對(duì)政治責(zé)任的認(rèn)識(shí)非常膚淺，僅把在違法行為上的“不作為”看作盡到了責(zé)任，而忽略了在有益事件上的“作為”。
三、全面建設(shè)和推進(jìn)基層協(xié)商民主的對(duì)策
如何進(jìn)一步全面推進(jìn)基層協(xié)商民主，不斷完善基層協(xié)商民主的有效渠道和方式，發(fā)揮基層協(xié)商民主的功能和作用，是當(dāng)前中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主理論建設(shè)和實(shí)踐探索的重要課題，也是未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)中國社會(huì)政治民主化進(jìn)程中的重要任務(wù)。為此，應(yīng)著重從以下幾方面入手，加強(qiáng)基層協(xié)商民主建設(shè)。
（一）進(jìn)一步深化基層協(xié)商民主的內(nèi)涵建設(shè)
1.建立健全各種協(xié)商機(jī)制
基層協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)，有賴于各種具體協(xié)商機(jī)制、方式的形成和完善，需要不斷拓寬群眾參與協(xié)商的渠道，加強(qiáng)政府與群眾的互動(dòng)交流，用常態(tài)化的協(xié)商民主服務(wù)于科學(xué)決策。要通過立法和建立規(guī)章制度等形式，對(duì)民主協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序、規(guī)則等進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)的管理和規(guī)范，保證民主協(xié)商活動(dòng)的健康開展和運(yùn)行。進(jìn)一步樹立和堅(jiān)持基層協(xié)商民主的基本原則：國家利益和集體利益、個(gè)人利益統(tǒng)一兼顧的原則，個(gè)人利益和他人利益協(xié)調(diào)平衡的原則，民主與集中互補(bǔ)兼用的原則。
2.建立和完善監(jiān)督制度和體系
監(jiān)督制度的建立和完善，是基層協(xié)商民主功能實(shí)現(xiàn)的保證，也是基層協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)的重要渠道和內(nèi)容。基層協(xié)商民主如果沒有有效的監(jiān)督機(jī)制，協(xié)商的過程和結(jié)果都無法達(dá)到協(xié)商民主的預(yù)期，協(xié)商的結(jié)果往往會(huì)偏向協(xié)商制度的掌控者。監(jiān)督體系應(yīng)包括制度內(nèi)監(jiān)督和制度外監(jiān)督兩方面。制度內(nèi)監(jiān)督包括評(píng)議制度、問責(zé)制度、公示制度、檢舉制度、信訪制度等。而通過大眾媒體進(jìn)行群眾監(jiān)督，則是制度外監(jiān)督的重要方式之一。大眾傳媒可以在協(xié)商民主運(yùn)行的過程中，發(fā)揮重要的媒介作用，可以將協(xié)商民主中涉及的公共利益、私人利益以及協(xié)商過程中相關(guān)問題公布于眾，使協(xié)商活動(dòng)置于最廣泛的群眾監(jiān)督視野之下。
3.培育非政府組織的協(xié)商主體
非政府組織存在于國家與個(gè)人之間，在國家與個(gè)人之間形成一個(gè)中間層和緩沖帶。當(dāng)國家利益和個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，能形成一個(gè)隔離區(qū)域，尋求建立二者之間的平衡，從而保持社會(huì)的穩(wěn)定。在市民社會(huì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，政府部門應(yīng)自覺主動(dòng)地培育相關(guān)的非政府組織和利益群體，作為基層民主協(xié)商的重要主體。在基層協(xié)商民主的過程中，這些組織可以充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，將不同利益加以綜合，形成一定規(guī)模的利益聚合，從而更好地代表利益相近者的權(quán)利。
4.注重協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化和落實(shí)
基層協(xié)商民主能否最終發(fā)揮作用、取得實(shí)效，關(guān)鍵在于解決好協(xié)商成果轉(zhuǎn)化和落實(shí)的問題。要推動(dòng)協(xié)商成果進(jìn)入黨委、政府的決策過程，既要靠黨委、政府重視，切實(shí)把協(xié)商納入決策程序；也要靠各方面協(xié)商主體積極主動(dòng)的作為，切實(shí)做好政治協(xié)商成果轉(zhuǎn)化的各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。要建立跟蹤督辦機(jī)制，保證政治協(xié)商成果落到實(shí)處，各級(jí)黨委、政府和管理部門對(duì)協(xié)商形成的意見建議，要認(rèn)真研究，積極采納。要建立有效的反饋機(jī)制，對(duì)各種意見建議進(jìn)行及時(shí)反饋，通報(bào)辦理和落實(shí)情況。
（二）進(jìn)一步優(yōu)化基層協(xié)商民主的外部環(huán)境
1.提高群眾的協(xié)商參與能力
“公眾對(duì)政治體制的認(rèn)同必須以一定程度的參與為基礎(chǔ)，廣泛的政治參與是化解社會(huì)沖突的有效途徑。”⑦基層協(xié)商民主的重要主體是基層群眾，群眾要充分表達(dá)和維護(hù)自己的利益，必須努力提高自身素質(zhì)和協(xié)商參與能力，同時(shí)政府和管理部門也要為此提供充分的條件和保障。要通過學(xué)校教育，從基礎(chǔ)做起，培養(yǎng)新一代高素質(zhì)的協(xié)商主體。同時(shí)要加強(qiáng)社會(huì)教育，提高基層群眾尤其是弱勢(shì)群體的協(xié)商意識(shí)和協(xié)商能力，為他們提供獲取民主協(xié)商技能和法律專業(yè)知識(shí)的途徑。同時(shí)，通過政治實(shí)踐鍛煉基層群眾的民主協(xié)商能力，借助民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、村民自治以及城市居民自治等各種現(xiàn)實(shí)協(xié)商形式和手段，提高民主協(xié)商素質(zhì)和能力。在實(shí)踐當(dāng)中使群眾逐步熟悉民主協(xié)商的操作規(guī)范和流程，提高參與民主政治的質(zhì)量和效率。
2.強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識(shí)
黨和政府在社會(huì)民主政治發(fā)展中起主導(dǎo)作用，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)民主政治的認(rèn)識(shí)影響著他們?cè)趯?shí)踐中的行為方式。民主意識(shí)、民主作風(fēng)是衡量領(lǐng)導(dǎo)干部政治素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。領(lǐng)導(dǎo)干部要廣泛聽取各方面的意見，集思廣益，特別要善于聽取逆耳忠言，虛心接受來自普通民眾的各種意見和建議。提高領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識(shí)，既需要更新領(lǐng)導(dǎo)干部自身的認(rèn)知系統(tǒng)，也需要優(yōu)化外在的政治環(huán)境。要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行民主意識(shí)、民主法治、自由平等、公平正義等基本價(jià)值理念的教育，要建構(gòu)有利于領(lǐng)導(dǎo)干部民主意識(shí)形成的民主制度，要大力推進(jìn)社會(huì)輿論監(jiān)督，使領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行為置于強(qiáng)有力的外部監(jiān)督之下。
3.培養(yǎng)群眾的公民意識(shí)
協(xié)商民主最大的特點(diǎn)就是在自由、平等的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，它要求有一種寬容、理解、對(duì)話、傾聽和理性的民主氛圍，營造良好的政治文化環(huán)境。要形成這樣一種氛圍和環(huán)境，首先要加強(qiáng)對(duì)普通大眾的公民意識(shí)的培養(yǎng)。一般來說，現(xiàn)代公民意識(shí)主要包括：權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、自主意識(shí)、平等意識(shí)、自律意識(shí)、寬容意識(shí)、競爭意識(shí)、契約意識(shí)等諸多方面。公民意識(shí)的普及與增強(qiáng)，需要進(jìn)行有關(guān)公民個(gè)體修養(yǎng)和素質(zhì)的教育，使公民真正成為護(hù)憲守法、有社會(huì)責(zé)任感的獨(dú)立個(gè)體。公民意識(shí)的普遍形成，必須建立在每個(gè)公民個(gè)體的具體實(shí)踐上，只有經(jīng)過具體的實(shí)踐環(huán)節(jié)并得到肯定和反饋，人們才能確切認(rèn)識(shí)到自身的公民身份和法律賦予的權(quán)利，才能進(jìn)一步社會(huì)化為普遍的公民意識(shí)。
4.利用大眾媒體傳播公民文化
公民文化是公民對(duì)于共同體的態(tài)度取向，包括公民的價(jià)值、信仰和態(tài)度等。一方面民眾參與基層民主協(xié)商有利于公民文化的形成；另一方面基層民主協(xié)商也需要良好公民文化的支撐。公民文化的傳播離不開現(xiàn)代傳媒手段，要充分發(fā)揮大眾媒體傳播公民文化的功能，培育協(xié)商文化，構(gòu)建民主氛圍。要為輿論監(jiān)督立法，制定相關(guān)的法律規(guī)范大眾傳媒的行為。要保證大眾傳播媒體的社會(huì)責(zé)任感。另外，還要在媒體和社會(huì)協(xié)商主體之間建立良好的合作關(guān)系，一方面領(lǐng)導(dǎo)干部要真誠歡迎和接受大眾媒體等輿論監(jiān)督，加強(qiáng)與新聞媒體的溝通，提供正確的輿論導(dǎo)向；另一方面新聞媒體要向人民群眾提供必要的條件，為公民進(jìn)行民主協(xié)商、政治參與提供及時(shí)便利的信息支持。
（三）進(jìn)一步推動(dòng)基層協(xié)商民主的創(chuàng)新、探索和試驗(yàn)
基層協(xié)商民主，是一種全新的中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主形式，具有強(qiáng)大的生命力和蓬勃的生機(jī)活力，但是，目前還處在成長發(fā)育的階段，還有待進(jìn)一步成熟完善，還有很多問題需要作出進(jìn)一步回答。
1.全面推進(jìn)基層協(xié)商民主的探索
面對(duì)這個(gè)新興的政治制度、政治形態(tài)，我們一方面要給予充分的支持和肯定，以積極的姿態(tài)迎接和應(yīng)對(duì)，另一方面，更要以嚴(yán)肅認(rèn)真和對(duì)社會(huì)、對(duì)歷史高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，積極參與基層協(xié)商民主的推廣和建設(shè)，大膽地進(jìn)行嘗試和探索。首先要進(jìn)行理論層面的研究和探索，從理論上解決有關(guān)的課題和問題，在這方面，理論界已經(jīng)取得了可喜的成果，做出了積極的貢獻(xiàn)。同時(shí)，更要在具體實(shí)踐中不斷開拓，摸索前進(jìn)，積累經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)教訓(xùn)，為基層協(xié)商民主和社會(huì)主義協(xié)商民主的全面推進(jìn)開山引水，鋪路搭橋。
2.不斷拓展基層協(xié)商民主的創(chuàng)新
基層協(xié)商民主本身是一種新生事物，是一種新型政治制度，和新銳政治形態(tài)。基層協(xié)商民主的進(jìn)一步發(fā)展完善，同樣需要不斷開拓創(chuàng)新。要以創(chuàng)新精神和創(chuàng)新意識(shí)引領(lǐng)基層協(xié)商民主的建構(gòu)，以創(chuàng)新思維、創(chuàng)新態(tài)度面對(duì)和解決基層協(xié)商民主發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)和障礙。在基層協(xié)商民主的偉大實(shí)踐中，不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新、觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、形式創(chuàng)新、程序創(chuàng)新和內(nèi)容創(chuàng)新。只有這樣，才能不斷豐富基層協(xié)商民主的渠道和方式，不斷拓展基層協(xié)商民主的領(lǐng)域和空間，不斷提升基層協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和意義，更好地發(fā)揮基層協(xié)商民主的政治功能和作用。
3.積極開展基層協(xié)商民主的試驗(yàn)
要進(jìn)一步促進(jìn)基層協(xié)商民主的建設(shè)和完善、推廣和普及，很重要的一個(gè)思路和措施，就是要積極開展基層協(xié)商民主的政治試驗(yàn)。在具體方式和做法上，可以采取專項(xiàng)試驗(yàn)、專題試驗(yàn)、典型試驗(yàn)、定點(diǎn)試驗(yàn)以及小范圍、小規(guī)模試點(diǎn)等多種形式，展開全方位的、深入具體的實(shí)踐和試驗(yàn)。通過實(shí)驗(yàn)試點(diǎn)的方式推廣基層協(xié)商民主、推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)，具有特殊重要的意義，它不僅可以為基層協(xié)商民主自身的不斷發(fā)展完善探索路徑、調(diào)整方向、積累經(jīng)驗(yàn)，而且可以為全方位、多層面的中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)提供參考和借鑒；不僅可以通過具體實(shí)踐和生動(dòng)現(xiàn)實(shí)落實(shí)、兌現(xiàn)、檢驗(yàn)理論探索和研究的成果，而且可以最大限度地降低政治成本、減少政治風(fēng)險(xiǎn)，從而以最小的改革風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)獲取最大的改革成果和收益。也正因?yàn)槿绱耍瑢?duì)待基層協(xié)商民主的試驗(yàn)，可以膽子更大一些、步子更快一些，不怕出問題，不怕犯錯(cuò)誤，積極探索、勇于嘗試，從基層協(xié)商民主做起，以基層民主為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，全面建設(shè)中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主的大廈。
黨的十八屆三中全會(huì)決定指出：“協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。”⑧要“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化。”⑨從某種意義上可以說，基層協(xié)商民主將中國特色的協(xié)商民主向前推進(jìn)了一大步，開啟了中國民主政治改革的實(shí)質(zhì)進(jìn)程，掀開了政治體制改革嶄新的一頁。基層協(xié)商民主的發(fā)展既是中國特色社會(huì)主義民主政治進(jìn)程的必然趨勢(shì)，也是中國共產(chǎn)黨為實(shí)現(xiàn)治理能力和治理水平現(xiàn)代化而積極探索前進(jìn)的必然結(jié)果。基層協(xié)商民主的不斷建設(shè)、推廣和完善，必將有力推進(jìn)中國的政治體制改革，深刻改變中國社會(huì)的民主政治格局，對(duì)中國社會(huì)的長治久安和全面繁榮發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的歷史影響。
引文注釋：
①胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2012年版，第26頁。
②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第31頁。
③《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版第29-30頁。
④陳家剛：《協(xié)商民主與當(dāng)代中國政治》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第15頁。
⑤李君如：《中國能夠?qū)嵭惺裁礃拥拿裰鳌罚侗本┤請(qǐng)?bào)》2005年9月26日。
⑥陳家剛：《溫嶺改革：開啟基層協(xié)商民主的新途徑》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2012年12月26日，第005版。
⑦申恒勝：《政治溝通視角下的基層協(xié)商民主路徑》，《西華師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2013年第4期。
⑧《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第29頁。
⑨《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第31頁。
參考文獻(xiàn)：
[1]胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2012年。
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